WATE市政公司是美国芝加哥市给排水公用事业团体，它共有２６００名职工，年度预算达６７００万美元，每年技术措施费用２００万美元。 这些年来，WATE以恰当的方式执行了它的委托管理。不过它在发展过程中也面临着很多困难和争议，其高级官员时时受到责备，被判定为滥用公共基金。
WATE所面临的第一个问题，是众多的保护人问题。历届行政当局都设法把亲信人员安插到WATE的不大的职工工资名册之中，这样既增加经济负担，又影响决策效率。所面临的第二个问题是官僚主义蔓延。一般的合同需要７２个部门分别签署，且要花近９个月时间在官僚机构中作公文旅行，最后才能得到通过。
虽然有一套现代化的计算机系统在运行，WATE中仍有至少一套的人工记录系统在分别运行。而且这些系统的反馈还有差别，没有人能肯定地说出任何时候的职工名册上到底有多少人。
但一切业务都用高度规范的官方备忘录形式进行。日常事务的处理都用书面方式，而不是面对面的――没有写在纸面上事情别指望办成。
到了７０年代后期，由于城市用水量的不断上升，用水量已超过系统的设计容量，使得这个机构的效率低下问题愈发突出。根据联邦环境保护局的有关法规，WATE必须改善其设施。州环境保护局长认为，在处理目前这种低效无能的官僚主义状态下，向这一组织增加投资是极不慎重的。而且，他还认为，要使这死气沉沉的公司恢复生机是十分困难的。尽管如此，他和他的新总经理亚当斯·李决定接受这项挑战。在变革WATE的过程中，亚当斯是个关键人物。在接管时，亚当斯年近六旬，已经退居二线。他是个成功的企业家，富有进取精神，他的上任，使WATE中的绝大多数人受到鼓舞。
在使WATE恢复生机的头几个月中，亚当斯对该组织作了认真的调查，调查结果并不令人鼓舞。WATE的上层特别臃肿，尽管在职务上规定由亚当斯负责该组织的运行，但大多数事情无论巨细都要受到一个顾问委员会的评审，任何决定都要委员会表决通过，尽管亚当斯拥有否决权。
更使亚当斯难于理解的是，这一高度集中化的组织要向执行主管――一名人士文职官员汇报。设置此职位的原始意图是杜绝总经理们利用WATE去谋取私利。而实际上，这使亚当斯在日常管理中只有很小的直接权利。因为每件事他都要向这位执行主管汇报。而后者能越过亚当斯直达顾问委员会。
从WATE的工作人员来看。最大的问题是人员的平均年龄达到55岁或更大。机构中大龄化的人员在第二次世界大战刚结束时就加入了公司，且其全部经历就是在这个机构中工作。所以，由退职而伴随的知识和技能的损失是有待亚当斯处理的一个严重的长期问题。而在另一方面，绝大多数人的忠诚和激励却是异常出众的。尽管在公众印象中，这是一个充斥保护人的官僚主义机构，但这些人员确实富有献身精神，他们真诚地盼望WATE尽可能有效地运行。
亚当斯在这一变革中的目的，是要把WATE从一种倒退的、官僚主义的状况转变为他过去在自己公司内所熟悉的主动、肯干的姿态，从按部就班型文化向努力工作，尽情娱乐型文化转移